1樓：中地數媒
石偉 馬澤忠 黃川林 黃文妍
（重慶市土地勘測規劃院，重慶，400020）
摘要：根據重慶市不同型別耕地後備資源數量、分佈和特點，分析不同型別耕地後備資源開發後對土地整理結果的影響，並在全市範圍內隨機選擇了部分已竣工的土地開發整理專案，根據農用地因素法分等思路，採用重慶市農用地分等相關引數和評價指標，對開發整理後的耕地質量進行評價，並對其型別進行歸納，得出重慶市土地開發整理當務之急是「移土培肥」，重點在自然災害損毀地復墾和其他可開墾未利用土地的開發，對荒草地的開發應慎重進行。
隨著經濟的發展和城市建設的需要，大量的耕地被用於非農佔地和基礎設施建設，加上人口不斷增長使原本有限的耕地資源日益緊張，人地矛盾逐漸威脅到國家糧食安全和社會的長治久安。土地開發整理是提高土地質量、增加有效耕地面積、改善農業生產條件和生態環境、緩解人地矛盾的重要途徑，依據土地利用總體規劃，採取行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、村等綜合整治，調整土地關係，改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產出率的國家措施。目前我國土地整理的主要評價指標是新增耕地面積，這在一定程度上造成土地整理單純追求數量和短期效益，對可耕後備土地資源的粗放型開發，不僅達不到增加有效耕作面積、提高糧食產量的目的，甚至會造成資源的浪費，為環境帶來不良後果，因此，科學分析後備資源自身屬性及其對土地整理結果的影響，是合理編制土地整理規劃設計方案的基礎，是實現土地整理生態、經濟、社會效益三兼顧和耕地佔補平衡的重要前提。
1 重慶市耕地後備資源型別分佈及特點
1.1 重慶市耕地後備資源型別分佈
重慶市耕地後備資源大致可分為荒草地、灘塗、廢棄壓佔地、自然災害損毀地和其他可開墾未利用地。各型別後備資源數量見表1。
根據2023年西部大開發後備資源調查情況，重慶市土地後備資源總面積約為101 萬餘畝，其中可開發土地面積為95 萬餘畝，可復墾土地面積為5 萬餘畝。可開發土地包括荒草地565558.9 畝，灘塗約58704.
6 畝，其他可開墾的未利用土地327911.2 畝（包括沙地、多年撂荒，無法耕種的土地等），可復墾土地包括廢棄壓佔地14662.57 畝，自然災害損毀地41277.
9 畝。重慶市耕地後備資源分佈情況見表2。
表1 重慶市各型別耕地後備資源面積統計表 單位：畝
表2 重慶市耕地後備資源分佈情況表 單位：畝
1.2 耕地後備資源的質量及其分佈特點
重慶市耕地後備資源主要為荒草地和其他未利用土地。荒草地主要分佈在渝東北地區（圖1），約佔全市可開墾荒草地的45%，該區域為中山峽谷地貌區，以中山為主，交通不便，是重慶市最為貧困的地區之一，荒草地多分佈在海拔600 m以上的部分山間盆地、谷地及坡地上，土壤主要為黃壤和黃棕壤等，肥力較低，區內山高、坡陡、乾旱、洪澇及山地災害頻繁，生態環境較脆弱；渝中地區的荒草地分佈數量約佔20%，多分佈在600～1500 m的坡地或鞍部地區，地貌以中、低山為主，山多、地廣、人稀，土壤以黃壤為主，土壤瘠薄，水資源缺乏；渝西地區荒草地約佔18%，該區地貌以丘陵為主，是重慶市主要的糧食生產基地，土地肥沃，土壤以紫色土為主，光熱量條件豐富，適種度廣而宜於農耕，是全市土地利用最高的區域之一；渝東南地區荒草地約佔17%，該區域為中山峽谷地貌區，以中山為主，大部分荒草地分佈在海拔較高的坡地或鞍部地區，土壤主要為黃壤和黃棕壤等，土壤質地較差，多為黏性土、礫岩土。
重慶市灘塗面積約6 萬畝，以渝西淺丘區分佈最廣，約佔全市可開墾灘塗面積的68%，主要分佈在全市長江及其支流兩側，光、熱、水資源豐富、土壤肥沃，具備優越的開發條件。
重慶市其他可開墾的未利用土地約有32 萬餘畝，包括沙地、多年撂荒，無法耕種的土地等，渝中淺山區所佔面積最大，約佔47%。該地區最具代表性為「碗碗土」，其特點為耕地與裸岩相互夾雜，耕作困難，但該類土地保水保肥力強，土壤肥力高，適合農作物生長，尤其適合種植烤煙等經濟作物。
2 當前土地整理存在的問題
國家要求各地必須按照「佔多少，墾多少」的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地數量不減少，縣級及縣級以上土地主管部門根據當年建設佔用耕地數量將新增耕地指標分配到下級土地管理部門，並將新增耕地面積作為專案竣工後的主要評價指標，縣級土地主管部門在制定開發整理年度計劃時，為完成當年下達的新增耕地指標，往往要求各鄉鎮上報轄區範圍內可開發後備資源情況，根據鄉鎮上報情況組織隊伍進行開發，各級主管部門對轄區範圍內耕地後備資源情況缺乏足夠的瞭解，對後備資源的開發沒有進行長期規劃，這種管理模式容易造成開發整理專案重數量、輕質量的盲目開發行為。一旦這種無序的粗放型開發將轄區內後備資源消耗殆盡，「佔補平衡」將難以落到實處。
圖1 重慶市耕地後備資源分佈圖
同時，部分專案竣工後，主管部門缺乏對這些專案進行有效的監測和監管，特別是部分較偏遠、條件較差的專案。按土地權屬調整的原則，這部分專案竣工後，多采取按整理前土地權屬情況交還給當地農民耕種，由於目前農村青壯年外出打工的情況較多，家裡非老即弱，對這部分土地無力耕種，因此，開發後的土地將面臨再次撂荒的問題。
3 不同耕地後備資源型別開墾對土地整理結果的影響
根據農用地因素法分等思路，採用重慶市農用地分等相關引數和評價指標，在全市範圍內隨機選取了部分已竣工的不同型別耕地後備資源開發專案，以專案為分等單元，計算出自然質量等，對開發整理後的耕地質量進行評價和比較（表3）。
表3 評價單元因素表
根據以上指標值，採用加權平均法計算分等單元指定作物的農用地自然質量分，計算公式為：
clij＝［∑wk·fijk］/100
（i＝1，2，…，p；j＝1，2，…，n；k＝1，2，…，m）
式中，clij為分等單元指定作物的農用地自然質量分；i為分等單元編號；j為指定作物編號；k為分等因素編號；p為分等單元數目；n為指定作物的數目；m為分等因素的數目，∑為求和運算子號；wk為分等因素的權重（採用重慶市農用地分等確定的二級區指定作物分等因素權重）；fijk為第i個分等單元內第j種指定作物第k個分等因素的分值（根據重慶市農用地分等因素－分級－分值表中玉米分值進行賦值）。
第j種指定作物的自然質量等指數計算方法如下：
rij＝αtj·clij·βj
式中，rij為第i單元第j種指定作物的自然質量等指數；αtj為第j種作物的光溫生產潛力指數；clij為第i個分等單元內種植第j種指定作物的農用地自然質量分；βj 為第j種作物的產量比係數。
表4 耕地自然質量等
通過對以上專案農用地自然質量等的計算和比較（表4），可以看出，對自然災害損毀地復墾後的耕地自然質量等別最高，荒草地開發後的耕地自然質量等最低，對河灘地的開發和其他未利用地的開發形成的耕地的自然質量等別介於二者之間。
3.1 荒草地
對全市21個開發整理專案抽樣調查資料表明，荒草地開發後，農用地自然質量等普遍較低，荒草地自身的開發適宜度與其分佈有較大的關係。當荒草地分佈在海拔 1000 m以上時，當地年均氣溫一般不會超過 14°c，無霜期小於 260 天，年降水量一般在1200mm～1300mm，8月初即出現低溫連陰雨天氣，土壤多貧瘠、保水能力差，農業集約化利用程度低，不適合發展農作物，可以考慮發展畜牧業、種植經濟作物和部分藥材等。同時，荒草地是重慶市面積最大的耕地後備資源庫，對荒草地的合理開發和利用是補充耕地面積，實現佔補平衡的重要途徑之一，根據目前主管部門對開發整理專案的收購**和評價指標（主要為新增耕地面積），對開發商而言，荒草地的開發難度和前期投入相對較低，利潤最可觀。
由於重慶市荒草地多分佈在海拔較高處或生態脆弱區，對荒草地開發必須以當地實際情況為前提，制定合理的可研、規劃設計，循序漸進、因地制宜地進行開發。如果不注意對荒草地開發進行研究和計劃，容易在經濟、開發技術、工程投入、後期管護等環節出現問題，導致專案竣工後缺水、土壤肥力低下等情況使開發後的土地難以耕種，或竣工後的土地無人耕種再次撂荒，甚至造成地質災害和水土流失。
3.2 灘塗
河灘地以其特有的資源條件和地理環境，成為丘陵地區開發整理比較理想的耕地後備資源，其開發後形成的耕地等級較高，適合農作物的發展。但三峽庫區蓄水後，重慶市現有的灘塗大部分將被長江淹沒，同時長江兩岸175 m水位線以下耕地、園地也將同時被淹沒，為此國家緊急啟動了「移土培肥」工程，對即將被淹沒的耕、園地耕作層土壤進行搶救，重慶市灘塗面積中，有相當一部分灘塗長期被兩岸農民避開漲水季節種植蔬菜等農作物，這部分灘塗的表土層和耕、園地表土層一樣，土層肥厚、土壤有機質含量高，各類營養元素含量豐富，可與兩岸耕、園地耕作層一併移取；覆土後，可對3730hm2 瘠薄的耕、園地進行覆土培肥，使其糧食產量提高5780t，工程區年增產值890 餘萬元，同時可提高庫區人民生產積極性，促進當地農村經濟的發展，降低庫岸水土流失強度，減少汙染，改善環境。但該工程的實施應與土地整理專案配套進行，由於庫周瘠薄的耕、園地多屬分佈在山坡坡面上，屬生態脆弱區，因此應在覆土培肥區落實坡改梯工程，防止造成更加嚴重的水土流失，帶來災難性後果。
3.3 其他可開墾的未利用土地
重慶市其他可開墾的未利用土地約有32 萬餘畝，在重慶市耕地後備資源型別中具有較大的開發潛力，主要分佈在渝中淺山區，約佔全市其他可開墾的未利用土地的 47%。對撂荒地的開發前期投入相對較低，深受群眾歡迎。雖然已撂荒多年，但其土壤熟化程度較其他耕地後備資源要高，相應配套設施相對較成熟，此類土地多分佈在農村居民點附近，土地開發後的利用程度相對較高，對碗碗土的開發也同樣深受當地群眾歡迎。
由於喀斯特溶岩地區人均耕地面積相對較少，同時該地區豐富的光熱條件適合烤煙等經濟作物的生長，通過爆破取石、異地客土、農田防護等環節的結合，可實現當地社會、經濟、生態效益三結合。
3.4 自然災損毀地和廢棄壓佔地
對自然災損毀地和廢棄壓佔地復墾可使重慶市新增耕地5 萬餘畝，是最受老百姓歡迎的「民心工程」，重慶市可復墾自然災害損毀地一般是遭受洪水或泥石流沖毀的耕地，耕作條件成熟，土壤肥沃，復墾後形成的耕地等級最高，可復墾的廢棄壓佔地一般分佈在海拔較低的村莊附近，交通條件較好、光熱條件充足，復墾後有利於專案區生態環境建設。自然災害損毀地和廢棄壓佔地是耕地後備資源開發的首選物件。
4 對策建議
4.1 運用農用地分等定級和按等折算成果對開發整理結果進行評價
農用地分等是繼土地詳查後，第一次比較系統全面的對農用地的質量狀況進行的評價，佔補平衡從質和量兩方面出發，解決了土地開發整理佔補平衡的問題，目前重慶市已完成農用地分等和按等折算研究，按等折算成果已通過國土資源部驗收，農用地等、級、價體系已經建立完成，成果即將提請驗收，運用農用地分等成果進行開發整理竣工後的質量評價可以從各方面彌補土地整理質量評價指標的不完整性，運用按等折算成果對佔用耕地的單位進行監管可以防止佔多補少、佔優補劣情況的發生，真正實現耕地佔補平衡。
4.2 對後備資源進行遠期規劃，樹立可持續開發利用的思想
國土資源管理部門應對轄區內的後備資源狀況進行分析評價，結合當地實際情況制定長期的開發計劃，並結合當地後備資源特有的屬性、數量及其分佈下達開發指標，同時指導下級部門對專案的開發進行科學合理的規劃，以達到對後備資源的可持續開發。
4.3 建立後期管護制度，落實相關管護責任，並對已竣工的專案進行定期監測
縣級土地主管部門在專案動工前應該對竣工後的管護責任做出妥善的安排，否則國家投入大量人力、物力、財力開發出來的土地再次拋荒，組織開發者就是國家的罪人。主管部門應加緊制定相應的措施對竣工後的專案進行定期監測，確保專案的後期利用落到實處。
5 結論
通過對重慶市不同耕地後備資源的分析可以看出：①目前重慶市土地整理的重點應放在三峽庫岸即將被淹沒的耕、園地耕作層和部分肥沃的河灘地表土層的搶救工作上；②對自然災損毀地進行復墾後所達到的耕地等級最高，對廢棄壓佔地復墾的相關條件相對較成熟，兩者復墾後均有利於當地經濟、社會、生態建設，是目前開發整理的首選物件；③對其他未利用地的開發是目前重慶市新增耕地面積的潛力所在，在選擇專案區時，可以將其他未利用地的開發作為優先選擇；④荒草地在重慶市耕地後備資源中所佔比例最大，但荒草地開發後形成的耕地等級相對較低，開發後對生態環境影響較大，應在充分總結經驗，認真分析專案區實際情況的基礎上因地制宜、循序漸進、適量地進行開發。
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